[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱26402次
根據(jù)《憲法》和《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)"改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和�?guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令"（憲法第89條第13、14項）。"縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定"（憲法108條）。有權(quán)"改變或撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當(dāng)?shù)臎Q定、命令（《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第51條）�？h級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)："撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令"（《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第39條，憲法第104條）�？梢�，國務(wù)院改變撤銷和各部委、地方各級行政機關(guān)不適當(dāng)決定命令，縣級以上各級人民政府改變撤銷下級政府不適當(dāng)決定命令，各級人民政府改變撤銷所屬工作部門的決定命令是憲法和組織法賦予的一項法定職權(quán)。所謂行政機關(guān)的決定命令既包括具有普遍約束力的決定、命令，也包括具體決定、命令，因此，上級監(jiān)督審查下級機關(guān)的抽象行政行為是具有法律依據(jù)的。行政復(fù)議機關(guān)完全可以依據(jù)憲法、組織法的規(guī)定復(fù)議審查下級機關(guān)和所屬部門作出的抽象行政行為。
（二）行政復(fù)議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗
《行政復(fù)議條例》實施7年來，我們已經(jīng)在審查具體行政行為方面積累了一定成功經(jīng)驗。這為今后審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)。特別是復(fù)議機關(guān)在審查依照違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樽鞒龅木唧w行政行為時，有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)撤銷改變違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨�。這種對抽象行政行為間接復(fù)議審查的嘗試說明，對抽象行政行為的復(fù)議審查不僅是必要的，也是可行的。將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，意味著相對人不僅對依照抽象行政
行為作出的具體行政行為有權(quán)申請復(fù)議，而且對抽象行政行為本身可以直接申請復(fù)議，這可以在更大范圍內(nèi)保護(hù)相對人合法權(quán)益，督促行政機關(guān)依法行政。
（三）海外行政復(fù)議制度提供了審查抽象行政行為的經(jīng)驗
海外行政復(fù)議制度從另外一個側(cè)面反映了擴大復(fù)議范圍的可行性。例如，根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條第五項的規(guī)定,"各行政機關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的權(quán)利。"意味著公民不服行政機關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時，有權(quán)要求該機關(guān)修改或廢除規(guī)章。法國的行政救濟制度事實上也是一種復(fù)議制度，依據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機關(guān)的條例，可以申請復(fù)議。例如，"由于法律或上級條例的出現(xiàn)
，而使下級行政機關(guān)某項條例的存在成為不合法時，根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)系人可以在法律和上級條例公布后兩個月內(nèi)，請求行政機關(guān)廢除或修改不符合法律情況的條例"。"由于事實情況的重大變遷，因而使某項條例的繼續(xù)存在喪失合法基礎(chǔ)時，根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)系人也可請求行政機關(guān)廢除或修改喪失存在根據(jù)的條例。"④我國臺灣省內(nèi)政、財政、教育、司法行政、經(jīng)濟、交通等各部組織法第三條均規(guī)定，各部就主管事務(wù)，對于各地方最高級行政首長之命令或處分，認(rèn)為有違背法令或越權(quán)限者，得提經(jīng)行政院會議議決后，停止或撤銷。⑤
五、將抽象行政行為納入復(fù)議范圍面臨的問題
（一）申請復(fù)議的條件
將抽象行政行為納入復(fù)議范圍后，申請復(fù)議的條件應(yīng)當(dāng)以相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)有可能受到影響為前提條件。首先，復(fù)議申請人必須是抽象行政行為的相對人。每項抽象行政行為都是針對一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對人。因此，在申請復(fù)議條件上，不能隨意擴大抽象行政
行為相對人的范圍，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以該抽象行政行為直接作用的對象為相對人的范圍。例如，市公安交通管理局發(fā)布文件，要求排氣量一升以下的機動車按車牌未尾數(shù)分單雙號駛?cè)胧袇^(qū)，該文件并不對所有人產(chǎn)生效力，而僅限于一定的范圍的機動車車主。此范圍內(nèi)的人均可稱為該抽象行政行為的相對人，即享有申請復(fù)議的權(quán)利，此范圍以外的人則不能成為復(fù)議申請人。其次，相對人申請復(fù)議，必須以合法權(quán)利受到影響力前提條件。至于可種權(quán)利受到影響才能申請復(fù)議，則應(yīng)參照現(xiàn)行與復(fù)議相配套制度的基本原則而定。行政訴訟法將提起行政訴訟的條件確定為公民法人或其他組織人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)受到侵害，對于公民其他權(quán)利，如政治權(quán)利、言論、出版、結(jié)社、集會、游行、示威、宗教信仰等權(quán)利受到侵犯能否提起訴訟，則取決于單行法特別法的具體規(guī)定。所以，對抽象行政行為申請復(fù)議，也應(yīng)以公民法人或其他組織人身、財產(chǎn)權(quán)利受到侵犯為前提條件，對于其他權(quán)利受到侵犯的，能否申請復(fù)議，也應(yīng)以特別法的規(guī)定為準(zhǔn)。最后，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發(fā)生法律效力的行為，作出之后并不立即對相對人產(chǎn)生直接的法律效力，但會在將來某一時間可能發(fā)生效力。因此，申請復(fù)議的條件應(yīng)不同于對具體行政行為申請復(fù)議的條件，即不能以相對人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件,而應(yīng)當(dāng)以相對人權(quán)利可能受到影響為前提。例如，市政府發(fā)布一項交納城市增容費的規(guī)定，要求凡于文件發(fā)布之日起落戶該市的個人均需向市政府交納一定數(shù)額的增容費。該文件發(fā)布后，雖然對可能落戶北京的人產(chǎn)生效力，但不一定立即對相人的權(quán)利產(chǎn)生實際的影響。所以，在相對人申請復(fù)議時，不能以其人身、財產(chǎn)權(quán)已經(jīng)受到實際影響為前提條件，而應(yīng)當(dāng)允許所有可能受到不利影響的人申請復(fù)議。
（二）復(fù)議管轄
復(fù)議管轄?wèi)?yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)職權(quán)而定，原則上應(yīng)以有權(quán)制定抽象行政行為的機關(guān)及其上級機關(guān)為共同可選擇管轄機關(guān)。因為只有抽象行政行為的制定發(fā)布機關(guān)或其上級機關(guān)才有權(quán)改變或撤銷違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椤Ｒ勒丈鲜鲈瓌t，如果對層次較高的抽象行政行為申請復(fù)議，則意味著必須到抽象行政行為的制定或發(fā)布機關(guān)所在地提出該申請，勢必給申請人造成過多的人力、財力的耗費。為了貫徹行政復(fù)議高效、便民原則，應(yīng)當(dāng)以申請人所在地的基層人民政府為管轄機關(guān)，該管轄機關(guān)無權(quán)審查抽象行政行為的，應(yīng)在一定期限（如一個月）內(nèi)將相關(guān)申請案卷材料直接移送至有權(quán)機關(guān)。這樣，即可以避免申請人投訴無門，耗費人力、財力的情形發(fā)生，切實保障申請人享有復(fù)議申請權(quán)；也可以防止行政機關(guān)對復(fù)議申請互相推諉、拖延審查等現(xiàn)象發(fā)生，監(jiān)督行政機關(guān)履行復(fù)議職責(zé)。
（三）復(fù)議效果
復(fù)議機關(guān)經(jīng)復(fù)議審查，通常對抽象行政行為有兩種處理結(jié)果：第一，抽象行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當(dāng)?shù)模枰愿淖兓虺蜂N。前一種結(jié)果并不涉及過多的法律問題，在此恕不贅述。后一種結(jié)果則涉及較多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據(jù)此作出的具體行政行為效力如何等問題，值得認(rèn)真研究。筆者認(rèn)為，抽象行政行為被復(fù)議機關(guān)撤銷后，不產(chǎn)生溯及既往的效力。據(jù)此作出的具體行政行為效力也以不變?yōu)橐�。理由是行政行為具有先定力，一旦作出又無爭議，不可變更，加之具體行政行為數(shù)量大，涉及面廣，如因此而動，必然造成大量爭議，行政機關(guān)無法應(yīng)付。即使抽象行政行為被撤銷，也不必重新處理據(jù)此作出的具體行政行為。當(dāng)然，考慮到當(dāng)事人對抽象行政行為申請復(fù)議的目的是維護(hù)自己的合法權(quán)益，所以如果當(dāng)事人曾因適用違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨槎艿接绊懀梢栽谏暾垙?fù)議的有效期限內(nèi)，以抽象行政行為被撤銷為由提起復(fù)議申請，通過具體行政行為的復(fù)議制度解決問題。如果當(dāng)事人因適用被撤銷的抽象行政行為遭受損失的，可以在追索期限內(nèi)要求國家賠償，但索賠時效自作出具體行政行為之日起算。至于在抽象行象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當(dāng)事人,則無權(quán)提出賠償?shù)恼埱�。因為未適用抽象行政行為，就意味著他不是抽象行政行為的相對人，自然無權(quán)申請復(fù)議，也無權(quán)獲得賠償。當(dāng)然，除上述兩種情形外，還存在一類曾適用過已被撤銷的抽象行政行為，權(quán)利也因此遭受了損害，但未提出賠償請求的當(dāng)事人。他們有權(quán)提出賠償請求，但應(yīng)當(dāng)在有效的索賠期內(nèi)提出該要求，如果在有效索賠期未提出的，視同放棄了賠償請求權(quán)。出現(xiàn)上述不同結(jié)果，并不意味著法制的不統(tǒng)一。也不意味著法律適用的不統(tǒng)一。它恰恰反映了請求國家賠償?shù)囊粋�特點，即"國家被動提供救濟"的特點，國家賠償程序因當(dāng)事人提出請求而開始，凡未提出賠償請求或放棄請求的，國家不可能也不必主動給予賠償。
（四）關(guān)于抽象行政行為的復(fù)議決定的性質(zhì)
復(fù)議機關(guān)關(guān)于抽象行政行為的復(fù)議決定是對特定事項的裁決，對特定申請人的人身財產(chǎn)權(quán)利發(fā)生影響，因而其性質(zhì)是具體行政行為。既然復(fù)議決定是具體行政行為，所以應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人對此提起訴訟的權(quán)利，然而，一旦允許當(dāng)事人對此類復(fù)議決定提起訴訟，那么必然面臨法院審查抽象行政行為的問題。復(fù)議決定是關(guān)于維持或撤銷抽象行政行為的具體行政行為，法院不僅要審查該復(fù)議決定證據(jù)是否充足，適用法律是否得當(dāng)，程序是否合法，當(dāng)然還要審查該抽象行政行為本身合法與否。所以，法院受理行政案件的范圍也自然擴大到抽象行政行為。很顯然，這與現(xiàn)行的行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定是不一致的，為此，有必要同時修改行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定，使二者協(xié)調(diào)起來。
①應(yīng)松年主編《行政行為法》，人民出版社1992年版，第755頁，方世榮《論具體行政行為》武漢大學(xué)出版社1996年版，第88-90頁。
②國務(wù)院法制局編《行政復(fù)議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第160-161頁。
③應(yīng)松年主編《行政行為法》，人民出版社1992年版，第755-759頁。楊解君、溫晉鋒《行政救濟法》，南京大學(xué)出版社1997年版，第163頁。
④王名揚《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第150頁。
⑤[臺]翁岳生《行政法與現(xiàn)代法治國家》，國立臺灣大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會編輯，1990年版 ，第113頁
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